引言：2019年11月8日，上海市藥品監督管理局發文，對《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》進行官方解讀，詳見正文。
《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》政策解讀
為深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（廳字〔2017〕42號），按照國家藥品監督管理局《關于擴大醫療器械注冊人試點工作的通知》（國藥監械注〔2019〕33號）要求，推進長江三角洲區域醫療器械產業高質量一體化發展，為全國全面實施醫療器械注冊人制度進一步積累經驗，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省藥品監督管理局協商一致，制定《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》（以下簡稱《長三角注冊人方案》），自發布之日起施行。現就有關問題解讀如下：
1、醫療器械注冊人制度擴展到長三角試點有何積極意義？
2017年12月7日，上海市藥監局依據國務院《關于印發全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》，發布《中國（上海）自由貿易試驗區內醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》，允許浦東新區內醫療器械注冊申請人委托上海市醫療器械生產企業生產產品。2018年7月上海市藥監局將試點范圍從浦東新區擴展到全市。
試點近兩年的上海市醫療器械注冊人制度，為產品注冊和生產許可“松綁”，極大激發了上海市企業參與試點的熱情，也引起了國內外行業的廣泛關注和積極響應。截至2019年10月底，上海市已有12家企業的28個產品按照醫療器械注冊人制度試點方案獲批，其中8家企業的9個產品按首次注冊獲批，4家企業的19個產品獲準按醫療器械注冊人制度進行注冊證變更，27家企業的46個產品被同意納入試點范圍。
隨著試點工作的不斷推進，試點地域局限的問題也逐步凸顯。上海市醫療器械注冊人的受托生產企業多數位于長三角區域，市場資源的配置因試點區域的局限性導致資源要素合理配置的優勢互補作用發揮不夠，跨省區域監管責任對接試點也受到影響。長三角區域作為我國醫療器械產業高度集中的地區之一，一市三省在醫療器械產業布局上各有側重、互補發展，具備進一步細化分工、取長補短、做大做強的基礎。
2019年8月1日，國家藥品監督管理局發布《關于擴大醫療器械注冊人制度試點工作的通知》，決定在上海、廣東、天津自貿區試點的基礎上，將醫療器械注冊人制度試點擴大到全國21個省（區、市）。
在“長三角區域一體化發展上升為國家戰略”背景下，上海市、江蘇省、浙江省和安徽省藥監局聯合召開長三角推進醫療器械注冊人制度試點工作研討會。會議一致認為，長三角區域建立醫療器械注冊人試點制度，有利于進一步整合優化市場資源，使市場在資源配置中的決定性作用進一步發揮；有利于更好地發展政府間協同，建立統一的跨區域監管標準，完善跨區協同監管機制；有利于進一步協同發展，推動長三角區域醫療器械產業高質量一體化發展，更好滿足公眾日益增長的高品質健康服務需求。
2、與上海市試點相比，醫療器械注冊人制度試點擴展到長三角區域有哪些變化？
主要包括以下變化：
一是擴大方案適用主體范圍。住所或生產地址位于長三角區域內的企業、科研機構均可作為醫療器械注冊人，住所或生產地址位于長三角區域內的企業均可作為受托生產企業。鑒于上海試點經驗，增加注冊人應與受托方簽訂知識產權保護協議，明確雙方的責任和義務的要求。
二是明確醫療器械注冊人可以自行銷售。醫療器械注冊人可以自行銷售醫療器械，也可以委托具有相關資質的醫療器械經營企業銷售。自行銷售的注冊人應當具備規定的醫療器械經營能力和條件；委托銷售的，應當簽訂委托合同，并嚴格履行協議約定的義務。委托儲存、運輸醫療器械的，醫療器械注冊人應當對受托方的質量保證能力和風險管理能力進行評估，與其簽訂委托協議，約定質量責任、操作規程等內容，并對受托方進行監督。明確醫療器械注冊人應當建立年度報告制度，每年將醫療器械生產銷售、上市后監測、風險管理等情況按照規定向所在區域的省級藥品監督管理部門報告。
三是鼓勵集團公司參與注冊人制度試點。鼓勵集團公司通過注冊人制度試點進一步整合、優化資源配置，落實醫療器械注冊人主體責任。注冊人因收購、重組、分立、股份轉讓等原因改變企業名稱，但產品生產地址、標準、生產工藝、工序等沒有發生改變的，參照注冊人名稱發生變化情形申請登記事項變更。
四是鼓勵受托生產企業通過YY/T0287/ISO13485《醫療器械質量管理體系用于法規的要求》認證，鼓勵注冊人購買商業責任險。
此外，對已取得進口醫療器械注冊證的產品轉為國內生產時，其境外醫療器械生產企業自身在中國境內設立的企業法人、作為進口醫療器械代理人的，且符合本方案規定的注冊人資質條件，申請辦理國內醫療器械產品注冊時，將探索優化流程，提高審評審批效率。
3、長三角區域試點的目標是什么？
通過試點，探索建立醫療器械委托生產管理制度，優化資源配置，落實主體責任；探索建立完善的注冊人醫療器械質量管理體系，明確醫療器械注冊人、受托人等主體之間的法律關系；探索創新醫療器械監管方式，厘清跨區域監管責任，形成完善的跨區域協同監管機制；探索釋放醫療器械注冊人制度紅利，鼓勵醫療器械創新，推動長三角醫療器械產業高質量一體化發展，更好滿足公眾日益增長的高品質健康服務需求。
4、長三角區域試點醫療器械范圍包括哪些？
參與試點的醫療器械，包含按照醫療器械分類規則被劃分為第二類或第三類的醫療器械（含創新醫療器械和樣品），不包含第一類醫療器械。屬于原國家食品藥品監督管理總局發布的禁止委托生產醫療器械目錄的產品，原則上不列入試點范圍。
5、成為醫療器械注冊人的條件是什么？有哪些義務和責任？
醫療器械注冊人，是指取得藥品監督管理部門的第二類或者第三類醫療器械注冊證，以自己的名義將醫療器械投入市場，并對醫療器械全生命周期依法承擔法律責任的主體。實質是醫療器械注冊人擁有了可選擇權，其既可以選擇自行生產，也可以委托具備相應生產能力的一家或多家企業生產。
注冊人的條件是：住所或生產地址位于長三角區域內的企業、科研機構；具備專職的法規事務、質量管理及上市后事務等工作相關的技術與管理人員,其具有醫療器械監管法規和標準相關知識和經驗；建立與產品相適應的質量管理體系并保持有效運行，有對質量管理體系獨立進行評估、審核和監督的人員；具備承擔醫療器械質量安全責任的能力，確保研究過程嚴謹規范，提交的研究資料和臨床試驗數據真實、完整、可追溯；具有良好信譽，未被納入嚴重失信名單或被相關部門實施信用聯合懲戒。
注冊人的義務和責任包括以下：承擔醫療器械設計開發、臨床試驗、生產制造、銷售配送、售后服務、產品召回、不良事件報告等環節中的相應法律責任；應當對受托生產企業的質量管理、生產能力進行綜合評估，并形成評估報告。符合要求的，與受托生產企業簽訂委托合同和質量協議，明確雙方委托生產中技術要求、質量保證、責任劃分、放行要求等，明確生產放行要求和產品上市放行方式；應當將設計開發的技術要求、生產工藝、原材料要求及說明書和標簽等技術文件有效轉移給受托生產企業，確保委托生產活動符合醫療器械生產質量管理規范要求；加強對受托生產企業的監督管理，對受托生產企業的質量管理能力進行評估，定期對受托生產企業開展質量管理體系評估和審核，形成年度質量管理自查報告；委托生產產品的醫療器械說明書、標簽除符合有關規定外，還應當標明受托生產企業的企業名稱、住所、生產地址、生產許可證編號。委托生產變更或終止時，應當對注冊證所載明的相關信息進行變更；發現受托生產企業的生產條件發生變化，不再符合醫療器械質量管理體系要求的，應當立即要求受托生產企業采取整改措施。可能影響醫療器械安全、有效的，應當立即要求受托生產企業停止生產活動，并向注冊人所在地省級藥品監督管理部門報告；可以自行銷售其取得注冊證的醫療器械，也可以委托具有相關資質的醫療器械經營企業銷售。自行銷售的注冊人應當具備規定的醫療器械經營能力和條件；委托銷售的，應當簽訂委托合同，并嚴格履行協議約定的義務；委托儲存、運輸醫療器械的，應當對受托方的質量保證能力和風險管理能力進行評估，與其簽訂委托協議，約定質量責任、操作規程等內容，并對受托方進行監督；加強不良事件監測，根據風險等級建立醫療器械相應的追溯管理制度，確保醫療器械產品可滿足全程追溯的要求；通過信息化手段，對研發、生產、流通和不良事件監測情況進行全流程追溯、監控；應與受托方簽訂知識產權保護協議，明確雙方的責任和義務；應當建立年度報告制度，每年將醫療器械生產銷售、上市后監測、風險管理等情況按照規定向所在區域的省級藥品監督管理部門報告。
6、受托生產企業的條件是什么？有哪些義務和責任？
受托生產企業的條件是：住所或生產地址位于長三角區域內的企業；具備與受托生產醫療器械相適應的質量管理體系和生產能力，能定期開展內部審核和完成年度質量管理自查報告；具備配合注冊人做好設計開發的技術要求、生產工藝、原材料要求及說明書和標簽等技術文件的有效轉移的條件和能力；具有良好信譽，未被納入嚴重失信名單或被相關部門實施信用聯合懲戒。
受托生產企業的義務和責任包括：承擔《醫療器械監督管理條例》等相關法律法規以及委托合同、質量協議規定的義務，并承擔相應的法律責任；按照醫療器械相關法規規定以及委托合同、質量協議約定的要求組織生產，對注冊人負相應質量責任；應當與注冊人簽訂知識產權保護協議，明確雙方的責任和義務；受托生產企業應當符合《醫療器械生產質量管理規范》及相關附錄的要求，鼓勵企業通過YY/T0287/ISO13485《醫療器械質量管理體系用于法規的要求》認證；當不再生產醫療器械或不具備受托醫療器械生產條件時，應當主動申請注銷所持有的醫療器械生產許可證或核減生產范圍；生產條件發生變化的，不再符合醫療器械質量管理體系要求的，應當立即采取整改措施。可能影響醫療器械安全、有效的，應當立即停止生產活動，向注冊人報告的同時，報告受托生產企業所在地省級藥品監督管理部門；發現上市后醫療器械發生重大質量事故的，向注冊人報告的同時，應當及時報告本企業所在地省級藥品監督管理部門；受托生產企業不得再次轉托。
7、長三角區域試點中其他主體有什么義務與責任？
受醫療器械申請人/注冊人委托進行研發、臨床試驗、銷售配送的主體，須承擔法律法規規定的責任和協議約定的責任。申請人/注冊人應當通過全程的管理、維護和控制活動履行主體責任。對為醫療器械研制、生產、經營、使用等活動提供產品或者服務的其他相關單位，應當接受藥品監督管理部門的延伸檢查。
8、長三角區域試點的辦理流程是怎樣的？
注冊申請流程。符合《長三角注冊人方案》要求的第二類醫療器械注冊申請人向所在地省級藥品監督管理部門提交注冊申請資料；第三類醫療器械注冊申請人向國家藥品監督管理局提交注冊申請資料。注冊人所在地省級藥品監督管理部門組織注冊體系核查。經審查符合要求的，核發醫療器械注冊證，醫療器械注冊證中登載的生產地址如為受托生產的，備注欄標注受托生產企業名稱。
生產許可流程。注冊人委托生產的，受注冊人委托的具備相應生產資質的受托生產企業可提交注冊人的醫療器械注冊證向其所在地的省級藥品監督管理部門申請受托生產許可。受托生產企業所在地省級藥品監督管理部門會同注冊人所在地省級藥品監督管理部門開展現場核查。經雙方審查一致認為符合要求的，核發生產許可證或在醫療器械生產產品登記表中登載受托生產產品信息。
生產地址變更流程。注冊人擬通過委托生產方式變更注冊證生產地址的，或者受托生產企業生產地址發生變更的，受托生產企業應當向其所在地省級藥品監督管理部門申請生產許可變更。注冊人提交受托生產企業變更后《醫療器械生產許可證》和委托協議向相關藥品監督管理部門辦理注冊證的生產地址登記事項變更。當注冊人變更受托生產企業時，原受托生產企業應當在受托生產終止時向其所在地省級藥品監督管理部門申請核減醫療器械生產許可所附生產產品登記表中登載的受托產品信息，新受托生產企業申請受托生產許可。
受托備案流程。受托生產企業應當向所在地省級藥品監管部門備案，備案時應當提交委托合同、質量協議等資料。
9、如何落實跨省監管銜接？
注冊人所在地的藥品監督管理部門負責轄區內注冊人的監督管理工作，受托生產企業所在地的藥品監督管理部門負責轄區內受托生產企業的監督管理工作。
為加強區域監管銜接，明確四項機制：一是建立信息共享機制，通過網上監管信息平臺實時共享和推送信息；二是建立會商機制，互通監管信息，確保監管責任落到實處；三是建立協同監管機制，對于跨區域委托生產的注冊人，注冊人所在地藥品監督管理部門可會同受托生產企業所在地藥品監督管理部門，開展協同監管；四是建立檢查結果互認機制，試點開展檢查員統一集中培訓實訓，提高檢查員專業素養，統一檢查標準，明確檢查要求，探索跨區域抽調檢查員開展跨區域檢查，按照分級分類要求進行綜合監管。
10、長三角區域注冊人方案如何對接外省市？
納入國家擴大試點范圍的省、直轄市的企業，參與長三角區域試點的，可參照本方案執行。
省際間的其他試點事項，可協商解決。
上海注冊人試點方案與長三角注冊人方案不一致的，按照長三角注冊人方案執行。
上海市藥品監督管理局
2019年11月8日